Yaser Günday

Denetim, gerçek ya da tüzel kişilerce yürütülen işlemlerin, yetkili organ ya da kişilerce, belirli bir dizgede tanımlanmış kurallara uygunluğunun saptanmasıdır. Sendikaların mali denetimi de, sendikaların mali işlemlerinin, gelir ve giderlerinin tüzel düzenlemelere uygunluğunu içerir. Tüzel düzenlemeler, yasal çerçeçeve ile birlikte sendikaların anatüzük ve yönetmelik, vb. iç-tüzel düzenlemeleri kapsayabilir.

Denetim işlevi, görev ve yetkilerin kullanımında, öznelciliğin ve keyfiliğin yerine kurumsallaşma ve katılımın geçirilmesi olarak demokratik sürecin temel bir unsurudur. Montesquieu, demokrasinin daha ilk gelişme döneminde, demokrasi ilkelerinden, "güçler ayrılığı" ilkesinin önemini ortaya koymuş; demokratik yönetimde, yasama, yürütme ve yargının birbirinden bağımsız olmasının yönetim güçlerinin tek elde toplanmasına engel olacağını ileri sürmüştü. Toplumsal gelişmenin geldiği noktada yasama, yürütme ve yargının yanısıra denetimin de bağımsız olması demokrasinin bir gereği olarak alınmalıdır. Güçler ayrılığı ilkesi, genel bir demokratik kural olarak, sendikal demokrasinin geliştirilmesi ve işletilmesinde de temel bir araçtır.

1. YASAL DÜZENLEMELER

Yasal düzenlemelerde sendikaların denetiminde iki yön bulunmaktadır: 1- Devlet denetimi, 2- Sendika-içi denetim. Ancak devlet denetimi ile ilgili hükümlerinin hukuka uygunluğu tartışmalı durumdadır. Her ne kadar 12 Eylül Anayasasında ve 2821 sayılı Sendikalar Yasasında, “Sendikalar üzerindeki devletin idari ve mali denetimi”ne ilişkin hükümler yürürlükten kalmakla birlikte, Anayasa'nın 108. maddesinde öngörülen Devlet Denetleme Kurulu'nun Cumhurbaşkanı'nın görevlendirmesi durumunda sendikaları denetleme yetkisi bulunmaktadır. Anayasa'daki Devlet Denetleme Kurulu'nun görev ve yetkileri arasından sendikaların denetimi ile ilgili hüküm de kaldırılmalıdır; Anayasa'daki düzenlemede madde hükmünde belirtilen "İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması" amacı, sendikaların denetlenmesi ile nasıl ilişkilendirilebilir? Yasakoyucu, sendikayı bağımsız toplum örgütü olarak değil, Devlet yönetiminin bir parçası olarak görüyor sanki.

Öte yandan, 26 Kasım 1992 günü TBMM'de onaylanan, 87 Sayılı "Sendika Özgürlüğüne ve Örgütlenme Hakkının Korunmasına İlişkin" ILO Sözleşmesi onaylandıktan oniki ay sonra yürürlüğe girmesi hükmüne karşın, yasal düzenlemelerin Sözleşmeye uygun duruma getirilmemesi, yasal düzenlemelerdeki aykırı hükümleri geçersiz kılmak durumundadır. Bu bakımdan da, Sendikalar Yasası'nın sendikaların iç-denetimine ilişkin hükümleri hukuka aykırılık oluşturmaktadır. Burada bir karşı-sav getirilebilir: "sendikaların iç-tüzel düzenlemeleri, anti-demokratik bir çerçevede etkin bir denetimin gerçekleştirilmesini engelleyebilir mi?" Kuşkusuz böyle bir olasılık vardır. Özellikle, sendikal demokrasinin gelişmediği, sendikal bürokratizmin egemen olduğu sendikal yapılanmalarda, tüm demokratik görünümler korunsa bile böyle bir olasılık sözkonusudur. Ancak, Anayasa'nın 51.maddesinin son fıkrası, sendikaların iç-tüzel düzenlemelerinde anti-demokratik yönelimlere karşı bir anayasal bir güvence olarak düşünülebilir.[1]

2821 Sayılı yasa, 9.maddesinde,  denetleme kurulunu sendikaların zorunlu organı arasında saymış, denetleme kurulu ile ilgili doğrudan düzenlemeyi 19.maddede yapmıştır. Madde, "Denetleme kurulu genel kurulca seçilecek üç denetçiden oluşur. Ancak şubelerde denetleme kurulu yerine bir denetçi ile yetinilebilir" hükmü ile, denetleme kurulunu genel kurulca seçilmesi zorunlu bir organ olarak öngörmüş ve genel denetleme ilkeleri doğrultusunda denetleme kurulunun görev ve yetkilerini saymıştır. Bu zorunluluk demokratik ilkelere aykırı görünmemektedir. Ancak, denetleme kurulu üye sayısının üç ile sınırlandırılması, sendikal hareketin gereksinimleri ile uyuşmayabilir. Sendikanın üye sayısının büyüklüğü, örgütlü olduğu işkolunun özellikleri ve buna bağlı olarak etkinliklerinin genişliği/yoğunluğu, denetimin genişliği/yoğunluğunu da belirleyecektir. Bu durumda, denetçilerin sayısının üç ile sınırlı kalması denetimin etkinliğini engelleyebilecektir.

Diğer yandan 9.maddenin ikinci paragrafında, zorunlu organların görev, yetki ve sorumluluklarının başka organlara devredilemeyeceği hükmünü getirmekle, denetleme kuruluna verilen görev ve yetkilerin elinden alınması engellenmekle birlikte, denetime etkinlik kazandırabilecek bir yöntem olarak denetim işlevinin yaygınlaştırılmasını da sınırlandırmıştır. Bu yasal düzenlemelere dayanarak sendika yönetimlerine, denetleme kurulunun yapacağı sınırlı denetleme dışında bir denetimi tanımaması olanağı verilmektedir.

Devlet yönetiminde Sayıştay'ın işlevlerini sendikalarda denetleme kurullarının karşılayacağı benzetmesinden yola çıkarak, sendikaların yasama organı olarak genel kurullar görülebilir. Buradan çıkarak, genel kurulların da, denetleme işlevinden sözedilebilir. Bu bakımdan, 2821 Sayılı yasanın 11.maddesinde genel kurulların görev ve yetkileri arasında yönetim ve denetleme kurulu raporlarının görüşülerek aklanması sayılmıştır. Ancak, yasada sendikanın mali işlemleri ile ilgili düzenlemelerde yer vermekle birlikte işlevselleştiremediği bir mali araç, bütçe yönünden yasal düzenlemelerde denetim işlevi yetersiz kalmaktadır. Bütçe, mali politikalarda demokratizasyonun en temel araçlarından birisidir. Bir yanıyla yönetime gelir elde etme, diğer yanıyla harcama yetkisi vermektedir. Bu nedenle, sendikal harcamaların bütçeye uygunluğu gereklidir; harcamaların bütçeye uygunluğu ise kesin hesap cetveli ile saptanabilir.[2] Oysa, sendikaların mali işlemleri ile ilgili yasal düzenlemelerde kesin hesap cetveline yer verilmemiştir. Denetleme kurulunun görev ve yetkileri arasında da (md.19), bu yönde hüküm yoktur.

Diğer yandan, 11.maddenin son paragrafı ile şube genel kurullarına mali aklama yetkisi tanınmamıştır. Bu durumda, sendikal harcamaların önemli bir bölümünün gerçekleştiği şubelerde yerinden denetim yalnızca şube denetleme kurulu ya da denetçisine bırakılmıştır. Oysa şubeler, sendikal örgütlenmenin üye ile buluştuğu kesitlerdir. Bu kesitte üyelerin mali işlemlerle ilgili doğrudan denetim olanaklarının sınırlanması, daha üst düzeylerde denetim işlevinin yaygınlaştırılmasının da önünü kapatmaktadır.

Gerçekte, bir bütün olarak, sendikaların iç-denetimi ile ilgili yasal düzenlemelerin etkin bir denetim için yeterli olmadığı açıktır. Burada, sendikaların anatüzüklerinde yapacakları düzenlemelerle bu yetersizliği giderebilecekleri ileri sürülebilir. Ancak, birincisi yasal düzenlemelerdeki bazı buyurucu hükümler bu yetersizliği giderebilmek için anatüzüksel düzenlemelere olanak vermemektedir; ikincisi, yasa hükümlerindeki ayrıntılı ve buyurucu düzenlemeler, sendikaların anatüzüklerini özgürce oluşturmalarına olanak vermemekte, sendikalar yasal düzenlemelerdeki gereklere göre anatüzüklerini oluşturmak yoluna gitmektedirler.

Bu durumda, yasal düzenlemelerde sendikaların iç-denetimine yer verilmesi, demokrasinin temel ilkelerine uygunluk açısından gerekliliği ileri sürülebilirse de, sendikaların iç işleyişlerini özgürce oluşturma yönündeki 87 sayılı ILO sözleşmesine aykırıdır ve amacını gerçekleştirmek yönünde de yetersiz kalmaktadır.

2. SENDİKAL MALİ DENETİMİN ETKİNLEŞTİRİLMESİ

Yinelersek; denetim, gerçek ya da tüzel kişilerce yürütülen işlemlerin, yetkili organ ya da kişilerce, belirli bir dizgede tanımlanmış kurallara uygunluğunun saptanmasıdır. Bu bakımdan, sendikal mali denetimin etkinleştirilmesi, sendika denetim kurullarının çalışmalarına etkinlik kazandırılmasından geçmektedir.

2.1. Katılımcılık ve Mali Denetim:

Her halde yadsınamayacak gerçek, sendikal denetimin işlevsizleşmesinde en önemli etmen, sendika üyelerinin sendikal etkinliklere ilgisiz, bilgisiz ve duyarsız kalmasıdır. Başka bir deyişle, sendika ile üyeleri arasında ortaya çıkan yabancılaşmadır. İşçiler, sendikaları ekonomik ve demokratik çıkarları için birlikte mücadele edecekleri bir sınıf örgütü olarak değil, kendi adına toplu iş sözleşmesi imzalayarak belli haklar elde eden bir kurum olarak görmektedirler. Check-off sistemi ile ücretlerinden kesilen ödentileri de, sendikanın kendisi için sağladığı hakların bedeli olarak algılamaktadır. Bu nedenle de, sendikanın asıl gelir kaynağı olan ödentilerinin nerede, nasıl kullanıldığı ile ilgilenmemektedir.

Sendikaların ulusal düzeyde, işkolu temelinde merkezi örgütlenmelere dönüşmesi de, etkili katılım organlarının oluşturulamaması durumunda, sendika işçi için kendisi dışında bir kuruma dönüşmekte, sendikal etkinlikler neredeyse bütünüyle ücretli (profesyonel) yöneticilerin çalışmasına indirgenmeye yol açabilmektedir.

Diğer yandan,  kafa/kol emeği arasındaki farklılaşmanın uçurumlar boyu derinliğe ulaştığı kapitalist üretim sürecinde, insani yeteneklerini, bilgi ve birikimini geliştirebileceği ve gerçekleştirebileceği koşullardan yoksun kalan işçi; giderek genişleyen, karmaşıklaşan ve bu ölçüde belirli bir uzmanlık alanı durumuna gelen mali işlemler karşısında, örneğin genel kurul çalışma raporlarında yer alan mali tablolara yeterli bilgi donanımından yoksun olarak bakakalmaktadır.

Üretim sürecinin bilgi ve denetimine uzak kalan işçi, toplum yönetimine de, kendi sınıf örgütüne de yabancılaşmaktadır. Bu bakımdan, sendikal mali denetimde katılımcılığın işçinin üretim sürecinden başlamak üzere toplum yönetimine değin karar ve denetim süreçlerinde katılımcılığın gelişmesi yönünde gerçekleşebileceği söylenebilir. Başka bir deyişle, sendikal katılımcılığın geliştirilmesi, yalnızca sendikanın içsel yapılanmasında bir takım biçimsel düzenlemelerle gerçekleştirilemez. Bu işçi sınıfı için bir mücadele sürecidir: "üretinin yöneten" olacağı bir toplumsal ekonomik düzeni amaçlayan bir mücadele sürecinde işçi sınıfı kendi sınıf örgütlerinin de karar alma ve denetleme süreçlerine katılımını geliştirebilir ve gerçekleştirebilir.

2.2. Bağımsız Denetim Açısından "Güçlerin Ayrılığı" İlkesi:

Denetim, demokratik katılımcılığın olmazsa olmaz bir koşuludur. Bu koşulun gerçekleşmesinde, güçlerin ayrılığı ilkesinin gerçekleşmesi ilk elde önemli görülmektedir. Sendikaların denetim organları, anatüzüklerinde de gösterildiği üzere genel kurullarda, yönetim kurullarından ayrıca seçilmektedir. Bu durumda, güçlerin ayrılığı ilkesi biçimsel olarak yerine gelmektedir. Ancak gerçekte durum bu değildir: sendika genel kurulları, asıl olarak, yönetim kurullarının seçimine dönük olarak gerçekleşmekte, diğer etkinlikleri yeterince önemsenmemektedir. Başka bir deyişle, görev ve yetkileri yürütme erkini en önemli organ durumuna getirmektedir. Bir çok örnekte, yürütme organı dışındaki organların seçimi, yürütme organı seçimlerine bağlı kalmaktadır. Örneğin, yürütme organına aday olan grup ya da kişiler, diğer organlara da kendilerine yakın kişileri aday göstermekte ya da desteklemektedir. Bu durumda, yürütme organlarına seçilenler ile diğer organlara seçilenler genellikle belirli bir yakınlık içerisinde olabilmekte, bu yakınlık nesnel bir denetimin gerçekleşmesine önsel bir engel oluşturabilmektedir.

Diğer yandan, sendikal etkinliklerle ilgili görev ve yetkilerin asıl olarak yürütme organında toplanması da, yürütme organına denetim organı üzerinde bir etki kaynağı oluşturabilmektedir. Örneğin, denetçilerin ücretli yönetici olması durumunda, ücretlerinin belirlenmesi yürütme organının yetkisinde olduğundan, denetçilerin yürütme organına karşı nesnel yaklaşabilmesi belirli riskleri göze alması ile olanaklıdır.

Bu durumda, sendikal etkinliklerle ilgili görev ve yetkilerin yürütme organının elinde toplanmasının, bu organın tüm örgütün üzerinde tekelci bir yetke oluşturacak düzeyden çıkartılması gereklidir.

2.3. Denetimin Bilimsel Birikimle Donatılması:

Sendikaların 20.yüzyılın başlarından bu yana üretim sürecinde gelişmelere bağlı olarak dar-mesleki örgütlenmelerden çıkarak kitlesel örgütlenmelere dönüşmesi, örgütsel yapılarıyla birlikte mali yapılarını da güçlendirmiş; üye sayısındaki artışla ödenti gelirleri yükselmiş, sendikal etkinliklerin oylumuyla harcamaları da büyümüştür. Mali işlemlerdeki bu genişleme, diğer yandan muhasebe tekniklerinin de gelişmesiyle birlikte, belirli bir uzmanlık, belirli bir bilgi birikimini gerekli kılmıştır.

Sendikalar, bu gelişme karşısında gereksindikleri bilimsel birikimi, diğer etkinlik alanlarında da olduğu gibi, ücretli uzmanlar çalıştırmak yoluyla karşılamak durumunda kalmışlardır. Ancak, sendikal demokrasinin gelişmediği bürokratizmin egemenliğindeki sendikal yapılanmalarda, sendikaların ücretli çalışanlarının işe alınması, ücretlerinin belirlenmesi, işten çıkarılması, vb. istihdam politikalarında da görev ve yetkilerin yürütme erkinde toplanması, sendikalarda çalışan uzmanları yürütmeye bağımlı; yürütme organının isteklerini yerine getirmek konusunda çelişki çıktığında, bilgi ve birikimlerinin, uzmanlıklarının gereğini yapmak olanağından yoksun kılmaktadır.  Daha da kötüsü, yürütme organlarındaki yöneticiler, istihdamda kendilerine sorun çıkartmayacak kişileri yeğleme yoluna gidebilmektedirler. Mali işler ve muhasebe uzmanlıklarında, bu durum mesleki sorumluluklardan da uzaklaşmaya yol açabilmektedir.

Bu sakıncaların giderilebilmesi için, istihdam politikasının belirli nesnel ölçütlere bağlanması gerekli görülmektedir. Örneğin, sendikanın mali işler müdürlüğünde[3], yasal mali müşavirlik yetkisi bulunan bir uzmanın çalıştırılması, muhasebe servisinde çalıştırılacak uzmanların örgün eğitim programlarını tamamlamış, belirli bir mesleki deneyimlilikte olması, vb. koşullar aranmalıdır. Diğer yandan, haksız ve gerekçesiz işe son vermelere karşı da, nesnel güvenceler getirilebilir. Örneğin, mali işler müdürünün görevden alınması için getirilen gerekçenin bağımsız meslek kuruluşu tarafından onaylanması gerekli kılınabilir. Bu yolla, mali işlemelerin yürütülmesinde, nesnel ve bilimsel gerekliliklere uygunluk sağlanabilir. Bu yöntemi de, sendikaların denetim sürecinin dışında, sendikaların mali denetimlerinin uzmanlara bırakılması olarak düşünmemek gerekir; denetim organları başta olmak üzere örgütün bütününe yönelik sunulacak tüm mali raporlarda açıklık ve gerçekçilik bu yolla sağlanabilir.

Sendikal mali işlemlerin oylumunun genişlemesi ve karmaşıklaşması, mali denetimde de belirli bir bilgi birikimini gerektirmektedir. Bu gereklilikten çıkarak, sendikal denetimlerde bağımsız dış denetim üzerine öneriler getirilebilir. Örneğin, ilgili meslek kuruluşunun (muhasebeci ve mali müşavirler odası) belirleyeceği uzman denetçilerle, denetim işlevinin gerçekleştirilebileceği düşünülebilir. Ancak, sendikal mücadele dışından bir denetçinin, harcamaların sendikal mücadele gerekleri ile ilgisinin kurulmasında yetersiz kalabileceği gerçeği bu öneriyi tartışmalı kılmaktadır. Bununla birlikte, bağımsız mesleki kuruluşun sendikal mali denetimde sağlayabileceği katkılarını gözardı etmemek gerekiyor.

a) Sendika mali işler/muhasebe departmanında çalışanların işlerini verimli bir biçimde yürütmeleri, hizmet-içi eğitimleri, iş güvencelerinin sağlanması, vb. konularda, bağımsız meslek kuruluşları katkıda bulunabilir.

b) Sendikaların denetim organlarına seçilen denetçilerin, mali işlemler konusunda belirli bir bilgi birikimi ile donatılabilmesi için yapılabilecek eğitim çalışmaları, bağımsız meslek kuruluşlarıyla işbirliği içerisinde yürütülebilir.[4]

c) Sendika denetçilerinin denetimleri sırasında, mesleki konularla ilgili olarak yetersiz kaldıkları konularda, bağımsız meslek kuruluşları danışmanlık hizmetinin verilmesini sağlayabilirler.

Kuşkusuz böyle bir katkı için, günümüzde muhasebeci ve mali müşavirler odasının esnaf örgütü olmaktan çıkarak, bağımsız bir meslek örgütü niteliği kazanması, sendikal muhasebeyi ciddiye alması ve sendikalarla işbirliğine açık olması zorunludur.[5]